कमलादेवी पन्त विरुद्ध संघीय संसद् सचिवालय (०८२-WC-०११७) को उत्प्रेषणसम्बन्धी मुद्दामा संवैधानिक इजलासले आज (भदौ ३१/२०८३) गरेको अन्तरिम आदेशले मूलतः संवैधानिक सर्वोच्चता, द्विसदनात्मकता, संसदीय नियमावलीको सीमा र “विशेष कानून” को अवधारणा गरी चारवटा पिलरमा टेकेको छ।

संविधान संशोधनका सन्दर्भमा प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभा दुई स्वतन्त्र संवैधानिक सदन हुन् । एउटै संख्यात्मक समूह होइनन्। संविधानको धारा २७४(८) ले संशोधन विधेयक संघीय संसदका “दुवै सदनमा” तत्काल कायम रहेका सम्पूर्ण सदस्य संख्याको कम्तीमा दुईतिहाइ बहुमतबाट पारित हुनुपर्ने स्पष्ट व्यवस्था गरेको छ। यसले संयुक्त सदनको अवधारणा गरेको छैन। राष्ट्रिय सभा नियमावलीको नियम १२९(९) ले पनि आफ्नै सदनमा दुईतिहाइ बहुमत आवश्यक पर्ने व्यवस्था गरेको छ। तर हालै गठित प्रतिनिधिसभाको नियमावलीको नियम १४०(११) ले भने दुवै सदनको मत जोडेर समग्र दुईतिहाइ पुगेको आधारमा प्रमाणीकरणतर्फ जान सकिने व्यवस्था गरेको छ। यस्तो व्यवस्था किन र कुन राजनीतिक सन्दर्भमा ल्याइएको हो भन्ने कुरा पनि कसैबाट लुकेको छैन। यहाँ द्विसदनात्मकताको अर्थ महत्त्वपूर्ण हुन्छ। यदि प्रतिनिधिसभामा अत्यधिक बहुमत भएको शक्तिले राष्ट्रिय सभामा आवश्यक समर्थन नहुँदा पनि दुवै सदनको मत जोडेर संविधान संशोधन गर्न सक्ने हो भने राष्ट्रिय सभाको स्वतन्त्र संवैधानिक सहमतिको आवश्यकता कमजोर हुन्छ। त्यस अवस्थामा दोस्रो सदनको भूमिका व्यवहारतः अंकगणितीय पूरकमा सीमित हुन सक्छ। सर्वोच्च अदालतले यही अन्तरलाई प्रथम दृष्टिमा संवैधानिक समस्याका रूपमा लिएको हो।

त्यस्तै प्रतिनिधिसभाले आफ्नो नियमावलीलाई आफैँ “संघीय कानून” वा “विशेष कानून” कसरी घोषणा गर्न सक्छ? संविधानको धारा १०४(१) ले प्रत्येक सदनलाई आफ्नो कार्य सञ्चालन, बैठकको सुव्यवस्था कायम गर्ने, समिति गठन गर्ने तथा आफ्नो कार्यविधि नियमित गर्न नियमावली बनाउने अधिकार दिन्छ। यो मूलतः आन्तरिक प्रक्रियागत अधिकार हो। सामान्य विधेयकजस्तै दुवै सदनबाट पारित भई राष्ट्रपतिबाट प्रमाणीकरण हुने संघीय ऐन निर्माण गर्ने अधिकारसँग यसलाई समान मान्न सकिँदैन। यही कारणले नियम २५९ विशेष रूपमा संवेदनशील देखिन्छ। कुनै सदनको नियमावलीले आफैँलाई “विशेष कानून” घोषणा गर्दै प्रचलित विषयगत ऐनहरूलाई निष्प्रभावी बनाउन सक्ने हो भने विधायिकी प्रक्रिया नै छल्न सकिने जोखिम उत्पन्न हुन्छ। ‘लेक्स स्पेशालिस’ (Lex specialis) को सिद्धान्तले विशेष कानूनलाई सामान्य कानूनमाथि प्राथमिकता दिन सक्छ, तर त्यसअघि उठ्ने पहिलो प्रश्न हो – के त्यो संविधानको सीमाभित्र बनेको छ? त्यस्तै त्यो दस्तावेज वास्तवमै कानून बन्न आवश्यक संवैधानिक प्रक्रिया पूरा गरेर बनेको कानून हो कि होइन? एउटा सदनले आफ्नो आन्तरिक नियमावलीमा “यो विशेष कानून हो” भनेर लेख्दैमा त्यसले संघीय ऐनको हैसियत प्राप्त गर्छ र? संविधानको सर्वोच्चता यथास्थितिमा राखेर कुनै पनि सदन यस्तो निष्कर्षमा पुग्न सम्भव छैन।

विशेषाधिकारका सन्दर्भमा पनि यही कुरा अझ स्पष्ट हुन्छ। संविधानको धारा १०३(९) ले संघीय संसदको अन्य विशेषाधिकारसम्बन्धी व्यवस्था “संघीय कानून बमोजिम” हुने भन्छ। त्यसैले नियमावलीकै माध्यमबाट नयाँ सब्स्ट्यान्टिभ प्रिभिलेज सिर्जना गरी प्रचलित कानूनको प्रभाव सीमित गर्ने प्रयास र संविधानले अपेक्षा गरेको “संघीय कानून” बीच स्पष्ट भिन्नता रहन्छ। अदालतले संसद्को आन्तरिक कार्यमा हस्तक्षेप गर्‍यो कि भन्ने हुन सक्छ। संविधानको धारा १३३(३) ले सामान्यतः संसद्को आन्तरिक कामकारबाहीमा अदालतको हस्तक्षेप सीमित गर्छ, तर अधिकारक्षेत्रको अभाव भएको अवस्थामा अपवाद राख्छ। साथै धारा १३३(१) ले संविधानसँग बाझिने कानूनको न्यायिक पुनरावलोकन गर्ने अधिकार सर्वोच्च अदालतलाई दिएको छ। त्यसैले यो विवाद “सदनले बैठक कसरी चलायो?” भन्ने मात्र होइन । यहाँ सदनले संविधानले दिएको नियम बनाउने अधिकारको सीमा नाघ्यो कि नाघेन? भन्ने मूल संवैधानिक प्रश्न हो।

मेरो विचारमा यस मुद्दाको दीर्घकालीन महत्त्व यही ठाउँमा छ – संसदीय स्वायत्तता र संसदीय सार्वभौमिकता एउटै कुरा होइनन्। नेपालको संविधानले संसद्लाई व्यापक विधायिकी अधिकार दिएको छ, तर संसद्लाई संविधानभन्दा माथि राखेको छैन। नियमावलीले संसद्को आन्तरिक कामकारबाही सञ्चालन गर्छ। तर नियमावली आफैँ संविधान संशोधन गर्ने माध्यम वा विधिवत् बनेका ऐनलाई पन्छाउने वैकल्पिक विधायिकी बाटो बन्न सक्दैन। सिद्धान्ततः अन्तिम निष्कर्ष मुद्दाको पूर्ण सुनुवाइपछि मात्र निश्चित हुनेछ। तथापि माथि उल्लिखित संवैधानिक प्रश्नहरूमा अदालतले आफ्नो अहिलेको स्ट्यान्डबाट मौलिक रूपमा पछि हट्ने सम्भावना भने कम देखिन्छ। यो आदेश संक्षिप्त भए पनि दरिलो छ। डा विपिन अधिकारीको फेसबुकबाट